關(guān)于健全現(xiàn)代基層水利服務(wù)體系的問題與建議論文
基層水利服務(wù)體系是為基層水利設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和管理提供全方位服務(wù)的各種組織與機(jī)構(gòu)形成的有機(jī)整體。2011 年，中央、國務(wù)院出臺(tái)1 號(hào)文件聚焦水利， 對(duì)建立健全基層水利服務(wù)體系作出重要部署。把握歷史機(jī)遇，加快基層水利服務(wù)體系建設(shè)， 既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展的迫切需要， 也是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的必然要求， 解決基層小型水利工程建管“最后一公里”問題的有效途徑。
一、泉州市基層水利服務(wù)體系建設(shè)歷史沿革
泉州基層水利服務(wù)體系始建于20 世紀(jì)60 年代， 并隨著改革開放的深入和水利事業(yè)的發(fā)展，陸續(xù)有所發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。
(一)設(shè)員建站期
20 世紀(jì)60 年代，南安等縣(市、區(qū))就設(shè)有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利工作站，吸收農(nóng)民水利技術(shù)員管理農(nóng)村小型水利水電，以后陸續(xù)有所發(fā)展。特別是20 世紀(jì)60、70 年代，隨著大規(guī)模水利建設(shè)的開展，到1985 年，全市129 個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，有101 個(gè)建立了水利水電工作站。
(二)成長(zhǎng)定型期
1986 年， 國務(wù)院全面部署開展建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的工作，有關(guān)部門出臺(tái)了定編定員文件。1988 年，為加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水電管理體系，充分發(fā)揮各項(xiàng)工程效益，泉州市重新核定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水電、水土保持管理站事業(yè)編制361 人，其中水利水電干部126 人， 工人218 人，水土保持干部3 人，工人14 人，主要用于解決長(zhǎng)期從事水利水電工作的臨時(shí)工轉(zhuǎn)正，以穩(wěn)定基層水利隊(duì)伍。到1990 年底，全市129 個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，有117 個(gè)建立水利水電工作站， 共有全民職工269 人(干部53人，工人216 人)，其中專業(yè)技術(shù)人員51人， 初步形成了基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的框架，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)特別是基層水利的發(fā)展提供了重要支撐。
(三)改革發(fā)展期
1990 年以來， 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、基層水利工作弱化等原因， 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站逐步被合并和撤銷。2008 年，安溪縣在“千萬農(nóng)民飲水工程”建設(shè)過程中，成立了用水戶協(xié)會(huì)，制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)供水工程建后運(yùn)行管理的實(shí)施意見》，逐步建立村級(jí)供水工程的'管理、維護(hù)新機(jī)制，并逐步在全縣推廣。2011 年中央一號(hào)文件出臺(tái)后，泉州市加強(qiáng)和完善基層水利服務(wù)體系建設(shè)，在全省率先全面落實(shí)11 個(gè)縣(市、區(qū))防汛辦主任核定為副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以及6個(gè)縣(市、區(qū))、市屬6 家水利防洪工程單位各增加一名副科級(jí)總工程師(技術(shù)負(fù)責(zé)人)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)， 并招收45 名水利專業(yè)技術(shù)人員，充實(shí)到基層一線。截至2013 年底，泉州市現(xiàn)有農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)569 個(gè)， 有142 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有水利工作人員。
二、存在的突出問題
(一)基層水利服務(wù)單位定位不清，體系不全
目前， 泉州市基層水管單位主要有兩種形式： 一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。水利與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理職能合并， 如泉港區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。二是單獨(dú)保留的水利(水保)站。實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、縣級(jí)水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理， 如永春縣一都鎮(zhèn)水利工作站等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，泉州市155 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共設(shè)各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心(含水利、水保職能)123 個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的79.4%， 在編在崗水利( 水保) 員196人。近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，許多基層水利管理單位形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)與水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門多頭管理的，職責(zé)夾雜不清， 管理體制不順， 運(yùn)行機(jī)制不活，工作人員隊(duì)伍不穩(wěn)，部分小型水利工程管理責(zé)任、防汛責(zé)任難以落實(shí)，安全隱患突出， 水利突發(fā)應(yīng)急事件和水事糾紛無人處理。
( 二) 基層水利服務(wù)單位經(jīng)費(fèi)保障困難
由于基層財(cái)政困難，縣(市、區(qū))水利服務(wù)單位核定的“兩費(fèi)”(人員經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)較低，落實(shí)比例還有待進(jìn)一步提高。如安溪縣百里渠管理處，現(xiàn)有工作人員7 人， 全部是鎮(zhèn)聘職工，工資僅為1000 元左右/月。
(三)基層水利服務(wù)單位專業(yè)技術(shù)人才缺乏
一是隊(duì)伍老化。目前，在崗在編的基層水利(水保)員40 歲以下僅97 人，相當(dāng)一部分已接近退休年齡，年齡在40 歲以上的人，占在崗人數(shù)的29%。二是人才流失。現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用，總體待遇不高，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位地處偏僻， 具有一定水利專業(yè)的水管人員頻繁出走， 單位往往成為“空巢”。三是素質(zhì)偏低。全市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員中，具有水利技術(shù)的人員14 人，僅占從業(yè)人員的7%， 大部分水管員往往兼任農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理服務(wù)職能，不僅未具備水利專業(yè)知識(shí)， 甚至連基本的水利培訓(xùn)都沒接受過，基層水利工作步步維艱，難以開展。
三、加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議
近年來， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)管理單位體制不順、經(jīng)費(fèi)不足、服務(wù)能力不強(qiáng)、職工隊(duì)伍不穩(wěn)等問題日益惡化，服務(wù)職能逐步減弱、退化，導(dǎo)致一系列連環(huán)“惡果”：農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建后管護(hù)機(jī)制缺乏，“ 三無” ( 無機(jī)制、無人員、無資金) 現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村水利工程難于維持正常運(yùn)行長(zhǎng)期發(fā)揮效益，對(duì)群眾生產(chǎn)生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了惡劣影響。針對(duì)上述情況，應(yīng)進(jìn)一步加快基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)改革， 探索建立職能明確、機(jī)制健全、功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基層水利服務(wù)體系，確保農(nóng)村水利工程效益正常發(fā)揮。
(一)加快基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)改革
基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)是基層水利服務(wù)體系的“基石”。當(dāng)前，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，公益性、經(jīng)營性服務(wù)混為一體等現(xiàn)象相當(dāng)普遍， 對(duì)水利工程的管護(hù)作用發(fā)揮有限， 政府保障難以落實(shí)。因此，要建立健全基層水利服務(wù)體系，必須加大改革力度， 理順基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)與職能： 一是確定基層水利服務(wù)單位的公益性職能。對(duì)此，2011 年中央一號(hào)文件已經(jīng)明確作出規(guī)定， 要求強(qiáng)化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣、農(nóng)村水利管理等公益性職能， 對(duì)新形勢(shì)下基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行了準(zhǔn)確定位。地方政府應(yīng)給予重視支持，在建立基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，明確其公益性職能、合理核定編制，并將原有混雜的經(jīng)營性服務(wù)徹底分離出去， 交由市場(chǎng)運(yùn)作。在機(jī)構(gòu)人員編制配備方面，要以專業(yè)、精干、效能為原則，綜合考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉面積、受益人口、農(nóng)村水利工程數(shù)量及建設(shè)情況等因素進(jìn)行確定，尤其是要提高并保證一線專業(yè)技術(shù)工作人員的比例， 確保水利工程管護(hù)工作的正常、長(zhǎng)期開展。二是科學(xué)設(shè)置基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)。在明確公益性職能的前提下， 地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源蘊(yùn)藏開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、水利設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素， 科學(xué)設(shè)置基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，如在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、水利建設(shè)和管理任務(wù)較重地區(qū)， 可考慮以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立水利工作站， 在流域相對(duì)集中、依賴中大型水利工程及其配套設(shè)施的地區(qū)可考慮以流域或區(qū)域?yàn)閱挝唤⑺ぷ髡尽＝y(tǒng)計(jì)調(diào)查表明，泉州市155 個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)中，有140 個(gè)鎮(zhèn)要求成立水利工作站，其余15 個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)要求設(shè)立11 個(gè)水利中心站。三是理順基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理體系�；鶎铀⻊�(wù)機(jī)構(gòu)是基層水利服務(wù)體系的核心力量， 對(duì)水利專業(yè)技術(shù)水平的要求相對(duì)較高， 應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)水行政主管部門主管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行協(xié)管，即水行政主管部門主導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員調(diào)配和業(yè)務(wù)指導(dǎo)， 在考評(píng)、晉升、調(diào)動(dòng)則充分聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府的意見。鑒于基層水利專業(yè)人才普遍稀缺的現(xiàn)狀，實(shí)行上述“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，可有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政的現(xiàn)象，從而集中有限人力、物力資源，切實(shí)滿足農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的服務(wù)需求。
(二)健全基層水利服務(wù)體系的運(yùn)行機(jī)制
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 基層水利服務(wù)需求呈現(xiàn)多樣化、專業(yè)化、即時(shí)化、常規(guī)化等多元特點(diǎn)， 單一的公益基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)已無法滿足當(dāng)?shù)厝罕姷男枨�，進(jìn)而催生了農(nóng)民用水合作組織， 以防汛抗旱服務(wù)隊(duì)、噴微灌設(shè)施維修隊(duì)等準(zhǔn)公益性或經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍、服務(wù)機(jī)構(gòu)。一是農(nóng)民自發(fā)成立的用水合作組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站撤銷后， 小型農(nóng)田水利工程管理主體長(zhǎng)期缺位， 由農(nóng)民自發(fā)成立的用水合作組織應(yīng)運(yùn)而生。2003 年，安溪縣的茶農(nóng)自發(fā)興辦了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)， 主要從事受益區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)、工程用水分配、水費(fèi)收取等工作，有效解決了茶園的灌溉用水問題。二是準(zhǔn)公益性的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍。一般由水行政主管部門負(fù)責(zé)組建，如2008 年7 月，經(jīng)市編委同意， 泉州市水利局下屬的水利水電工程局加掛“泉州市防汛抗旱專業(yè)技術(shù)搶險(xiǎn)隊(duì)”，負(fù)責(zé)承擔(dān)應(yīng)急出險(xiǎn)水利工程搶險(xiǎn)排險(xiǎn)技術(shù)方案的實(shí)施和防汛抗旱救災(zāi)工作， 主要負(fù)責(zé)晉江流域及洛陽江流域水面水葫蘆等漂浮物清理任務(wù)。三是經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。近年來，由社會(huì)資本投資建設(shè)、具有高端化、科技化、信息化等特點(diǎn)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)越來越受歡迎。這類機(jī)構(gòu)往往以企業(yè)、公司的形式運(yùn)行，以提供設(shè)備維護(hù)、工程管理、提供人員培訓(xùn)等服務(wù)為主， 經(jīng)營對(duì)象不僅有普通群眾， 甚至一些專業(yè)力量不強(qiáng)的基層水行政部門。如2013 年，南安市在福建省率先組建成立迅捷防汛抗旱應(yīng)急服務(wù)隊(duì)，有效地應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的防汛抗旱形勢(shì)。通過幾年的探索實(shí)踐， 泉州市已初步形成以公益性基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)為主，農(nóng)民用水合作組織、準(zhǔn)公益性的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍和經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為輔的基層水利服務(wù)體系， 基本可滿足全市水利建設(shè)管理需求。
(三)強(qiáng)化落實(shí)基層水利服務(wù)體系保障措施
建立以公益性基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)為主，農(nóng)民用水合作組織、準(zhǔn)公益性的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍和經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為輔的基層水利服務(wù)體系，離不開政府的支持與引導(dǎo)。首要的就是加快公益性基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。公益性基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)是基層水利服務(wù)體系的主體和基礎(chǔ)力量，應(yīng)當(dāng)作為基層水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)撥付、人事管理等方面給予充分保證。以泉州市為例，為解決水利設(shè)施“重建輕管”的積弊，政府有關(guān)部門在健全基層水利服務(wù)體系、加強(qiáng)水利工程管護(hù)方面作出不少探索創(chuàng)新： 如2012年出臺(tái)《小型水庫和山圍塘安全管理辦法》，聘請(qǐng)水庫(山圍塘)專兼職管理人員2108 人， 落實(shí)小型水庫和山圍塘的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)654 萬元/年、管理人員工資362 萬元/年，并納入財(cái)政年度預(yù)算。2013年，出臺(tái)《泉州市健全完善基層水利服務(wù)體系實(shí)施意見》， 全市增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站142 個(gè)，核定人員編制336 名，人員經(jīng)費(fèi)均納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。2014 年，針對(duì)農(nóng)村小型水利工程建管問題，制定出臺(tái)《泉州市公益性農(nóng)村小型水利工程建后管理辦法》，每年落實(shí)財(cái)政專項(xiàng)管護(hù)資金6000多萬元。在加強(qiáng)公益性基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)， 泉州市還通過出臺(tái)政策、落實(shí)補(bǔ)助資金、簡(jiǎn)化審批手續(xù)等方式，積極培育、支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，并著力探索、建立防汛專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)、抗旱服務(wù)隊(duì)、水利科技推廣服務(wù)等具有地方特色的專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)管理模式。目前，全市已有農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)569 個(gè)，參與農(nóng)戶80261 戶，管理面積17.4 萬畝;各類專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)20 多家。
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