論難民的國際法保護困境與出路論文
自敘利亞內(nèi)戰(zhàn)以來，大量的難民涌入歐洲地區(qū)，使得歐洲面臨自冷二戰(zhàn)以來最大的一次難民潮的洗禮。但由于歐洲各國對于此次難民危機的處理各持己見，從而導(dǎo)致歐盟在處理這一問題上的舉步維艱。大量的難民滯留在歐洲國家邊境，其生存以及人權(quán)狀況堪憂。本文從難民保護的角度出發(fā)，探討難民權(quán)利保護的困境并提出完善建議，以期解決現(xiàn)存的問題。
自2015年以來，西亞以及北非動蕩的局勢以及國家內(nèi)部的戰(zhàn)亂頻仍使得大量的難民流向歐洲，使歐洲經(jīng)歷了自二戰(zhàn)以來的最大一次的難民潮。處于歐洲邊境的希臘、意大利等國家在此次難民危機中首當其沖，國內(nèi)的經(jīng)濟、社會治安遭受了嚴重挑戰(zhàn)。時至今日，歐洲部分國家通過收緊邊境政策，加大邊境的管控限制難民的進入本國的數(shù)量，使得大量的難民難以得到安置。如何保證難民的基本的生存權(quán)以及生命健康權(quán)也成為處理此次難民危機的一大難題。此次難民危機同樣反映出了目前國際難民保護的弊端和不足。
一、 難民的定義
關(guān)于難民的定義，學者一般將其分為狹義上的難民和廣義上的難民，狹義上的難民僅僅是1951年《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》以及1967年《關(guān)于難民地位的議定書》中所規(guī)定的難民，即所謂的公約難民。根據(jù)上述公約及議定書的規(guī)定，難民是指：有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解(而遭迫害)的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人，或者不具有國籍并且由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國之人。而廣義上的難民不僅僅包括上述的受政治迫害者，甚至還包括了因逃離外來侵略、占領(lǐng)、外國統(tǒng)治或者嚴重擾亂原住國或國籍所屬國秩序的事件的人豍以及因普遍暴力、國內(nèi)沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)的行為而逃離本國的人豎，此外《歐盟難民保護指令》甚至將迫害源自國家機構(gòu)擴展到控制國家或者國家大部分領(lǐng)域的政黨或組織，以及非國家政黨、組織或個人，將迫害是由于種族、宗教等原因擴展到性別豏，從而擴大了難民的內(nèi)涵，從而也成為難民保護法規(guī)的重要補充。但《關(guān)于難民地位公約》第一條第3、4、5款也對難民的范圍作出了限制。同時，聯(lián)合國難民署于2003年發(fā)布了《關(guān)于國際保護的指導(dǎo)方針》進一步解釋了上述兩公約的難民身份排除條款，對于難民的范圍作出了限制。
二、目前存在的問題
由于國際難民法對于難民保護的依據(jù)僅僅是《關(guān)于難民地位的公約》以及《關(guān)于難民地位的議定書》這兩個核心文件，并且由于其他具有拘束力的國際公約的缺失，導(dǎo)致了在難民保護中出現(xiàn)了諸多問題。
(一)難民保護原則與國家主權(quán)原則的沖突
根據(jù)國際公約以及地區(qū)性組織的條約中關(guān)于難民保護的原則主要可以分為“國際協(xié)作的原則”、“不推回原則”以及“不歧視原則”等。安置難民作為一項人道主義救助措施，其實施的主體還是國家，當一個國家的利益由于難民的涌入而遭受損失時，該國是否有權(quán)利拒絕難民的進入則是一個值得思考的問題。在此次難民危機中，位于歐洲邊緣的希臘、土耳其等國家由于難民的大量涌入，導(dǎo)致了其本國國內(nèi)的政治、經(jīng)濟以及社會治安出現(xiàn)了大量的問題。不僅如此，主動接受難民的德國，也由于難民數(shù)量的巨大而逐漸收緊了邊境政策。有的國家如英國一開始甚至拒絕難民進入本國。如果大規(guī)模的難民同時進入一個國家，那么對接受國而言，其國內(nèi)環(huán)境以及秩序?qū)⒃馐車乐氐耐{和破壞。但同時，作為公約的締約國，該國又得承擔公約中規(guī)定的不推回的義務(wù)，從而產(chǎn)生了難民保護原則與國家利益之間的沖突。在多數(shù)情形之下，國家往往會選擇“第三條道路”，通過各種政策將難民拒之國門之外，同時又解釋自己并未違反國際法的.義務(wù)。在此次難民危機之中，不少歐洲國家拒絕接受難民進入本國境內(nèi)。即使是接受難民的國家也拒絕歐盟對于難民名額的攤派。時至今日，“巴爾干通道”的關(guān)閉，使得大量難民無法前往西歐國家而滯留在邊境，其生存狀況堪憂。
(二)公約關(guān)于難民的定義過于狹窄
《公約》和《議定書》關(guān)于可以認定為難民的前提限制在了種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解這五種因素。但隨著社會的發(fā)展，各種因素的相互作用，難民的新形態(tài)不斷出現(xiàn)，環(huán)境難民以及國內(nèi)流離失所者已經(jīng)逐漸成為難民的主要的組成部分。但是關(guān)于難民的定義卻一直處于原來的范圍，傳統(tǒng)意義上的難民的概念已經(jīng)無法適應(yīng)新情況的出現(xiàn)。荒漠化、自然災(zāi)害、全球氣溫升高導(dǎo)致的環(huán)境的惡化使得越來越多的人成為環(huán)境難民。但是，環(huán)境難民并不屬于現(xiàn)有的難民保護體系。由于其不滿足《公約》和《議定書》關(guān)于難民的定義，因環(huán)境問題導(dǎo)致無法再本國生存而離開本國前前往他國，很可能由于未經(jīng)他國的允許進入他國境內(nèi)而被當作非法移民。其權(quán)利非但不能受到保護反而會受到相應(yīng)的處罰。環(huán)境難民的接受與否完全取決于主權(quán)國家的自由裁量，這也不利于環(huán)境難民的保護。另一方面，由于國家內(nèi)部的武裝沖突，越來越多的國內(nèi)流離失所者成為需要保護的對象。國內(nèi)流離失所者是指被強迫或不得不逃離或離開習慣居住地的個人或群體，他們離開居住地是迫于或為了逃避武裝沖突、普遍的暴力情勢、侵犯人權(quán)的行為或天災(zāi)人禍，但他們并未越過國際承認的邊界。豐根據(jù)聯(lián)合國難民署的全球報告，截止到2014年底，全球大約有3200萬的國內(nèi)流離失所者。根據(jù)內(nèi)部位移監(jiān)測中(IDMC)的數(shù)據(jù)顯示，2015年全球新增了278萬國內(nèi)流離失所者。這些國內(nèi)流離失所者與《公約》所規(guī)定的難民在實質(zhì)上都需要救助，但是其由于沒有越過邊境無法滿足國際法上對于難民至少具備的兩個條件而無法受到《公約》的保護。
(三)難民甄別制度和程序的不完善
《公約》和《議定書》中對于難民甄別的程序沒有做具體的規(guī)定，而是將這些具體的措施交由締約國根據(jù)本國的憲法結(jié)合自身的實際情況加以確定。雖然聯(lián)合國難民事物高級專員辦事處發(fā)布了《甄別難民地位的程序與標準手冊》并結(jié)合難民署的實踐建議各國在制定相關(guān)國內(nèi)法的過程中予以考慮，或在實踐中予以執(zhí)行。但上述的手冊并不具備與公約與議定書相同的拘束力。因此在各國的實踐從很難得到切實的執(zhí)行。難民問題是由政治因素(國際格局或產(chǎn)生國政治局勢)所造成的人道主義問題，而難民政策則是國際社會和各國政府從國際政治或本國外交政策出發(fā)，為解決這一人道主義問題而采取的政治性措施。豑國際政治的形勢往往會對一國的難民政策產(chǎn)生重大影響。難民的甄別程序也是如此，許多國家會根據(jù)本國的政治外交的策略和特點進而制定本國對于難民甄別程序上的具體措施，從而使難民的身份認定演變成政治斗爭。雖然不少國家在國內(nèi)立法中加強了對難民的保護，墨西哥的法律將性別視為迫害理由;阿根廷已開始向可能有其他國際保護需求的、未受承認的難民提供臨時保護，還向自然災(zāi)害受災(zāi)者發(fā)放人道主義簽證;韓國的將難民審批程序的時間從一年限制到6個月之內(nèi)。但是，難民甄別制度仍然存在著缺陷：決策質(zhì)量低;相對于難民個人特點類似而上訴成功率高的其他國家，難民確認率過低;經(jīng)常缺乏正當保障使用加急程序;自動適用與加急程序有關(guān)的拘留;無暫停效應(yīng)的上訴;缺乏獲得法律咨詢的機會;大量案件積壓。豒此外，《公約》第1條第6款以及第32條第2款中關(guān)于不推回原則的例外情況只是作了原則性的規(guī)定，而給予了締約國巨大的自由裁量權(quán)。對于難民是否足以危害所在國的安全，則完全交由難民居住地的國家決定。
(四)缺乏強有力的執(zhí)行力和資金支持
目前承擔難民保護的主要職責是聯(lián)合國難民署，作為聯(lián)合國的機構(gòu)其本身并不具有凌駕于國家之上的權(quán)力，因此也無法通過強制力來要求主權(quán)國家承擔難民保護的責任，并且離開了國家的配合，其保護難民的職能就無法發(fā)揮。由于缺乏強制力，難民署在實際的難民保護工作中主要是通過倡議和協(xié)調(diào)各主權(quán)國家對難民進行救助、安置和遣返。一旦遇到公約締約國拒絕接收難民，拒絕履行公約的義務(wù)，甚至侵犯難民的基本權(quán)利時，難民署所能夠采取的措施極為有限，無法通過凌駕于國家之上的權(quán)力機構(gòu)要求國家強制履行其義務(wù)。此外，難民署執(zhí)行機構(gòu)職能的經(jīng)費預(yù)算僅有2%是來自于聯(lián)合國的撥款，其他剩余的預(yù)算主要來源是各國以及私人的捐贈。其經(jīng)費嚴重不足已經(jīng)影響到其正常的救助工作。就此次難民危機而言，難民庇護行動所需資金嚴重短缺的問題目前正在破壞應(yīng)對自二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的全球流離失所危機的救助行動。國際難民署保護難民的相關(guān)行動支出在2016年高達7億2400萬美元，但目前的到位資金僅有1億5800萬美元。資金需求和供給之間存在著巨大缺口使得難民署的工作舉步維艱。
三、對于加強難民保護的思考
首先，擴大難民的內(nèi)涵范圍。國際政治形勢的變化、地區(qū)和國內(nèi)武裝沖突的頻繁發(fā)生、極端主義、宗教主義、恐怖主義的滋生以及全球氣候的影響，導(dǎo)致難民的種類和數(shù)量劇增。如前所述，新型難民的出現(xiàn)使得《公約》和《議定書》原有關(guān)于難民的定義已經(jīng)無法涵蓋所有的難民范圍，也不利于難民人權(quán)的保護。雖然一些區(qū)域性組織與歐盟、非洲統(tǒng)一組織等通過了區(qū)域性的國際文件擴展了難民的內(nèi)涵。但這些文件的拘束力僅限于區(qū)域性組織內(nèi)部，對其他國家沒有拘束力。因此，有必要對于《公約》和《議定書》加以修改，擴大難民的范圍，以更好地對環(huán)境難民以及國內(nèi)流離失所者提供保護。
其次，加強國際社會的合作。國際社會所開展的救助工作對于難民問題的緩解產(chǎn)生了一定的積極作用，但是從此次難民危機之中所暴露出來的歐洲各國之間相互推諉，甚至不愿承擔保護難民義務(wù)的問題也反映出了目前國際上各國之間為了自身的政治或經(jīng)濟的利益而其侵犯難民的基本權(quán)利。對于難民的保護，不僅需要聯(lián)合國難民署的努力，同樣也需要其他國際組織，如紅十字國際委員會、世界衛(wèi)生組織、世界糧農(nóng)組織等的幫助，也同樣需要各個主權(quán)國家切實履行相關(guān)國際條約所規(guī)定的義務(wù)。共同應(yīng)對這一個全球性問題。
最后，從根本上解決問題。國際社會包括各種國際組織對于難民的救助只是在問題出現(xiàn)之后的一種補救措施，并不會從根源上解決難民產(chǎn)生的問題。聯(lián)合國難民署雖然已經(jīng)盡到最大努力去安置難民，但是難民的增長的速度遠遠超過了安置的速度，使得難民問題越來越嚴重。而這也對國際社會應(yīng)對類似問題提出了更高的要求。難民問題的解決不僅需要國際社會的共同努力，同樣也需要從根本上解決貧窮、武裝沖突以及環(huán)境惡化的問題。
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